我国学前教育普及普惠发展的成效、挑战与未来方向

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《规划》)提出，所谓基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上、由政府主导提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。从《规划》中可以看到，享有基本公共服务是每个公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。《关于当前发展学前教育的若干意见》明晰了学前教育是公共服务体系中的组成部分，那么，学前教育公共服务体系也应该是普遍惠及和人人享有的，必须是公益性的。

公益性是学前教育的重要特性。学前教育的公益性即学前教育体现的是公共利益，它不为少数人服务，而是关注大部分人的共同利益和需求，以实现教育价值的公共性和社会性。在我国，学前教育是终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。学前教育的受益方不仅仅是儿童和家庭，还包括整个社会和全体公众。广大儿童能以较低成本获得入园机会，并享受到公平而有质量的教育，是学前教育服务之公益性的具体体现，即学前教育的普及普惠。

学前教育普及，就是确保城乡学前教育资源全覆盖，为每位幼儿提供享受学前教育的条件，让幼儿有学上；学前教育普惠，就是减轻每个家庭学前教育的经济负担，让幼儿上得起幼儿园。普惠的学前教育是我国学前教育改革的基本原则，真正的普惠不仅强调入学机会的普遍惠及，更关注教育过程的公平享有，即让有质量的教育服务惠及每一名幼儿。

普及是普惠的基础，普惠的内核是质量，普惠的目的是办人民满意的教育。何为“人民满意”的学前教育？简言之，就是让老百姓拥有教育的获得感和幸福感，在家门口“有园上”“上得起”，这是以人民为中心的执政理念在学前教育领域的具体体现，也是党办教育的初心与宗旨。从党的十八大、十九大到二十大，“办好人民满意的教育”这一论述多次强调并被写入政府工作报告中，彰显出“人民满意”是中国共产党人民至上的根本立场和价值理念，也是学前教育事业发展的根本遵循和前进方向。

基于教育的历时性与共时性特征来进一步明确学前教育发展的目标，同时又关注教育政策落地所面临的困难和挑战，2014年起，国家持续实施了第二期(2014-2016)和第三期(2017-2020)学前教育三年行动计划，动态调整工作重点和步调。从第二期进一步优化学前教育资源配置、注重可持续发展、强化政府职责、落实地方政府发展学前教育的主体责任、发挥中央财政引导激励作用，到第三期扩大普惠性资源、完善体制机制、提升保育教育质量，在全国基本普及“有质量”的学前教育，逐步实现“有园上”“上得起”。在三期学前教育行动计划的落实推进下，我国基本建成了广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。2020年全国共有幼儿园29.2万所，其中公办幼儿园12.4万所、民办幼儿园16.8万所，这三项数据分别是2010年的1.9倍、2.6倍和1.6倍，普惠性幼儿园在园幼儿占比达到80%。至此，“入园难”“入园贵”问题在全国范围内得到不同程度的缓解，学前教育实现基本普及和普惠，国家让人民群众感受到了切切实实的教育“红利”。

迈入2021年，伴随着《“十四五”学前教育发展提升行动计划》发布，党的二十大报告提出“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”的教育发展目标。学前教育也从过去要解决“有没有”“够不够”转向解决“好不好”“优不优”的问题，从“幼有所育”走向“幼有优育”的新征程。学前教育迈向“高质量”的发展部署，体现的是人民群众对教育标准要求的升级变化：从追求“有园上”到追求“上好园”，从“学有所教”转向“学有优教”。人民群众对美好教育生活的向往和需求，推动着学前教育事业不断朝向高水平、高层次发展。

中国学前教育的改革与发展让老百姓深切感受到，教育不是为少数人的特殊需要服务，而是关注大多数人的共同利益和需求。普及普惠带来的教育公共利益的实现，不仅让儿童和家庭受益，更是为未来国家的高质量人力资源打下坚实基础，惠及整个社会和全体公众。

首先是结构优化。学前教育“普及普惠”水平的重要表现，即老百姓不仅要“有园上”，还要“上得起”，这就需要不断扩大学前教育资源供给，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，构建以公办幼儿园和普惠性幼儿园为主体的学前教育资源结构。当前，国家学前教育普及普惠督导评估对学前教育的基本要求是“公办园和普惠性幼儿园在园幼儿占比达到80%以上、公办园在园幼儿占比达到50%以上”。通过近10年的持续性建设发展，全国各地已经基本实现了公办幼儿园乡镇全覆盖，普惠性幼儿园覆盖率超过90%。但是，公办幼儿园的占比距离国家标准还有差距，公办幼儿园的服务及辐射能力还不足。如何持续加大公办幼儿园建设，进一步扩大以公办为主的学前教育资源结构是未来学前教育普及普惠发展面临的挑战。

其次是质量提升。10年来，学前教育虽然得到了长足发展，但总体上看仍是我国国民教育体系相对薄弱的环节。发展底子薄、地域不均衡的问题还比较凸显，尤其是学前教育的质量发展参差不齐，公办好民办弱、城市好乡镇弱，还有一定数量的村级幼儿园、小学附设幼儿园和民办幼儿园环境创设较为贫乏，提供的玩教具和图画书数量少、种类不丰富，一日活动安排还不能做到“以游戏为基本活动”，甚至部分幼儿园还存在“小学化”领向，仍然要加大治理力度。2022年，教育部印发《幼儿园保育教育质量评估指南》，倡导了培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的科学质量观，进一步强化了幼儿园质量建设重过程、重内涵、重自评的导向，发挥了质量评估的引领、诊断、改进和激励作用。

无法让每位幼儿享受受教育的机会，学前教育就无法保证公益性，没有质量保障的学前教育，普及普惠更是无本之木。因此高质量的学前教育事业发展，既要包含“量”的稳步推进，更要依赖“质”的有效提升。进一步优化资源结构、提升内涵质量，是未来实现学前教育高质量发展的重要途径。

2010年出台的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出：“学前教育是重要的社会公益事业。发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。”2018年，《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，进一步明确了学前教育公益普惠的基本方向，提出了推进学前教育普及普惠安全优质发展的重大政策举措，充分彰显了党中央对亿万学前儿童的亲切关怀和办好学前教育的坚强决心。2021年，《“十四五”学前教育发展提升行动计划》把实现学前教育普及普惠安全优质发展作为提高普惠性公共服务水平、扎实推进共同富裕的重大任务。可以看到，“公益普惠”一直是中国学前教育的性质定位。

多年来我们也看到，学前教育从“社会福利”走向“公益普惠”、从“服务经济建设”到“实现幼有所育”、从“两条腿走路”到“政府主导、社会参与、公民办并举”再到强化“大力发展公办园，加大普惠性幼儿园占比”等，确保城乡学前教育资源全覆盖，为每位幼儿提供享受学前教育的条件，让他们能以较低成本获得入园机会，得到有质量的基本公共教育服务，以此减轻每个家庭学前教育的经济负担。坚持公益、普及普惠一直是党和国家发展学前教育事业的工作重心，坚持社会主义办学方向、让有质量的教育公平惠及每一个孩子，让人民群众共享教育普惠发展的成果，学前教育事业走出了一条中国特色的发展道路。

进一步优化学前教育资源结构。首先，应强化对“公办幼儿园”的正确理解。公办幼儿园是指由国家机构举办，或者国有企业事业单位、镇街、村集体利用财政性经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园。公办幼儿园具有公益普惠性，也是当地高质量幼儿园的典范。既然举办为公办幼儿园，就应该让其享有在经费投入、设施设备、师资队伍建设等方面的待遇，避免出现购买学位就能认定为公办幼儿园的做法，甚至用公建民营的方式举办公办幼儿园，造成国有资产的变相流失。其次，切实保障普惠性幼儿园的发展。普惠性幼儿园是学前教育资源结构中的重要组成部分，各级政府应加大投入，积极扶持民办园提供普惠性服务，满足家长不同选择性需求；同时规范民办园发展，加强监管，建立公民办联动的教研、课题研究、质量建设等机制，扶持普惠性幼儿园实现有质量的普惠。最后，各级政府必须准确把握学龄人口变化趋势和区域人口分布，实时监测人口发展、城镇化进程等对学前教育资源需求的变化，科学测算学位供求，构建以需求为导向的学前教育资源供给模式和幼儿园布局动态调整机制，优先布局认定普惠性学前教育资源短缺地区的园所，避免在普惠性资源充足或适龄幼儿人数不足的区域过多布局，造成空心园或公办幼儿园学位空余现象。

进一步提升幼儿园保教质量。一是健全教研指导机制，利用常态化教研带动幼儿园科学保教能力提升。建议各级教研部门要把科学保教作为教研工作的重要内容，纳入年度教研计划，形成常态化管理。完善学前教育教研体系，建立覆盖城乡的教研指导网络。鼓励各地成立学前教育中心，各市、县(市、区)配齐学前教育专职教研员，建立一支高素质专业化学前教研队伍，完善教研指导责任区、区域教研和园本教研制度，实现各类幼儿园教研指导全覆盖。推动建立不同层级幼儿园之间的联合教研制度，充分发挥城市示范幼儿园、县域示范优质幼儿园和乡镇中心幼儿园的辐射带动作用，带动区域保教质量整体提升。二是尽快建立各省、市的学前教育质量监测及督导体系。贯彻落实《幼儿园保育教育质量评估指南》要求，将幼儿园保育教育质量评估落地，建立科学的幼儿园保育教育质量评价体系。建立学前教育普及普惠动态数据库，加强对幼儿园保育教育质量监测与督导。将各类幼儿园全部纳入质量评估范围，强化过程评估，发挥“以评促改”“以评促建”的作用引领教师专业成长，全面提高幼儿园保教质量。

普及普惠承载着人民群众对公平教育和优质教育的双重期盼。学前教育作为加快建设教育强国的基础性工程，在“十四五”建设的攻坚阶段，需以立德树人为根本、以提高质量为核心、以促进公平为重点、以改革创新为动力，办好公平普惠、优质多样、充满活力、人民满意的教育，为高质量教育体系构建注入新的动能！